扶贫资金管理使用及项目实施存在的问题及建议
扶贫资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，提高贫困人口生活质量和综合素质，促进经济和社会全面发展而设立的专项资金。是关注民生的重点资金。对专项资金开展审计，加强重点民生资金的审计，是《审计法》赋予审计机关的职责，是近几年审计署每年安排部署的重要工作内容之一。
一、扶贫资金涵盖的内容与监督法律法规体系
扶贫资金包括财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族发展资金和项目管理费、贫困村村级发展互助金、扶贫贷款、专项债券、中央彩彩票公益金用于支持扶贫事业项目的资金及凡是涉农领域的资金等等。资金来源分中央安排、省级配套、市(州)县级配套。财政扶贫资金有其特定的使用对象：中央和省财政安排的扶贫资金用于国家和省确定的扶贫开发工作重点县、重点贫困乡(镇)、村以及省政府确定的老区乡(镇)、少数民族地区。资金投放、项目实施的对象是贫困乡(镇)、村、贫困户。目前扶贫项目涵盖了农村的基础设施建设、农业产业化建设、科技培训、农村劳动力转移培训、教育、医疗、卫生、社会保障等多个领域、行业和部门。所有与扶贫相关的资金、管理使用扶贫资金部门和单位、实施扶贫项目的部门和单位都是审计监督的对象。从最近三年扶贫资金审计工作安排来看，基本上“一年审两次”，“上审下”与“同级审”同年度实施。
自1997年以来，国务院办公厅、国务院扶贫开发领导小组、财政部、发改委、民委等部门相继制订了《国家扶贫资金管理办法》（国办发〔1997〕24号）、《财政扶贫资金管理办法》（试行）、《财政扶贫项目管理费管理办法》（试行）（财农字〔2000〕18号）、《财政扶贫资金报账制管理办法》（试行）（财农〔2001〕93号）、《国家以工代赈管理办法》、《少数民族发展资金管理办法》等专项法规，省、州、市也相应地出台了相关管理办法和细则，累计达几百个。这些法律、法规是各级扶贫资金管理部门对扶贫资金管理使用情况和扶贫项目实施情况进行监督检查的部门法规，也是各级财政扶贫资金管理部门、使用单位和扶贫项目实施单位应当遵守并执行的。这些法规是目前对扶贫资金管理使用情况及扶贫项目的实施、检查、验收、效益等情况开展审计的主要依据，与《审计法》、《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《公务员法》等法律、法规，构成了开展扶贫资金审计监督的法律法规体系。
二、扶贫项目资金管理及项目实施管理存在的一些问题
多年来，我市推行“整村推进”、“片区开发”扶贫开发模式，通过实施公路建设、五改三建、科技示范和技术培训、搬迁移民安置、培植壮大产业、扶持龙头企业、新农村建设等扶贫措施，特别是近三年来开展精准扶贫脱贫攻坚工作以来，农村道路、安全饮水等基础设施发生了翻天覆地的改变，农村特色产业不断发展壮大，群众生产生活条件得到明显改善，生活质量和综合素质明显提升，区域经济活力和抗风险能力明显增强，扶贫资金发挥了积极作用。但从历年扶贫资金审计的情况看，我市扶贫资金管理使用和扶贫项目的实施仍然存在一些问题，影响和制约扶贫资金在农村经济和社会发展中持续发挥效益的作用。
从总体上看，存在部分村产业发展项目重点不突出、结构不合理，难以形成支柱产业；项目启动率、完工率，资金拨付率与要求均存在差距，项目实施力度不够；非贫困村、已脱贫村投入资金总量不足、与近两年脱贫村差距加大等问题。
具体表现在项目管理方面，存在项目立项不科学导致项目实施存在“先天性”的困难而无法启动；项目组织不力导致项目实施进度较慢长期不完工，形成资金滞留，有的项目跨年度未启动实施、已启动项目未完工，未竣工验收，形成 “胡子”工程、“马拉松”工程；建设项目管理程序执行不到位，存在未严格执行建设项目管理程序，不执行招投标和政府采购程序、违规发包、竣工项目未送达审计等等问题。在资金管理和使用方面，存在项目已作竣工验收项目报账，资金从市级财政已拨付完毕，实际在拨付资金时项目并未完工，或者报账项目和实际实施项目不一致形成“两张皮”，资金在乡镇结存，形成滞留资金问题；二是仍存在改变扶贫资金用途，扩大扶贫资金使用范围的现象；三是提高标准使用扶贫资金的问题等等。未延伸审计到的有关扶贫项目实施单位和资金使用单位或多或少的也可能存在一些新的问题。
三、产生问题的原因分析
客观地分析，导致上述问题存在的主要原因有：
一是部分扶贫项目选项盲目、可行性论证不符合实际，项目设计方案不够准确，预算编制不合理，导致一些项目先天不足，部分项目无法实施或不能完全满足当初的实施方案的要求，项目实施进度不够理想。
二是一些扶贫项目的资金需求与现行扶贫政策在项目投入的规定存在差异，主要是农村公路建设、产业发展项目很难满足项目建设的需求，导致改变项目、调整项目问题的发生。
三是扶贫资金与部门专项资金建设内容相互交叉，同一项目在不同年度、不同部门申报，同一项目分解成多个项目申报，但各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，项目实施单位将资金统筹整合使用后，在报账时又要满足各部门的要求分别报账，也可能导致一些项目报账资料“虚假”，项目验收张冠李戴，一个项目应付多个部门检查验收的问题。
四是Rji中国三是三 三扶贫项目和资金监管不到位，导致资金管理上出现一些安全漏洞。在项目报账资料审核时，注重了报账单位原始单据形式上的合规性、合法性，忽视扶贫项目管理过程的参与和对票据真实性的审核；在项目实施、监督、检查、验收等环节，由于力量不足等原因不能做到随时随地监督项目的具体实施情况，不能所有的项目验收都到实地，简单采信了项目实施单位或建设单位提供的资料；面对扶贫项目点多面广，实施时间长短不一，资金投放相对零散的局面，纪检、监察部门难以实施具体监管，审计部门也不可能对每一个项目进行审计，使得扶贫资金监督手段失效。
五是项目组织管理薄弱，导致扶贫项目质量存在缺陷，主要是一些交通、水利等基础设施建设项目。目前，绝大部分扶贫项目是由项目实施单位负责组织实施和管理，大多是从政府有关部门抽调人员，组建临时 “项目指挥部”或者“项目领导小组”，少有专业技术部门和专业技术人员参与。而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或当地的行政负责人担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。项目竣工验收时，抽调的工程项目竣工验收人员均为“项目领导小组”成员单位人员，没有引进具备相应资质的专职机构及专业工程技术人员，也没有专门的检测设备，很难把住工程质量关。
三、加强财政扶贫项目资金管理的建议
一是进一步增强法纪意识，各级各部门认真贯彻落实扶贫开发政策，严格执行扶贫资金和项目管理相关法规的规定，确保扶贫开发政策落实，保障扶贫资金安全，发挥扶贫资金效益。
二是进一步提升扶贫工作的管理意识和水平，对扶贫项目管理人员进行必要的职业教育，政策业务知识、业务技能培训，并保持队伍的稳定性，不断提升扶贫工作管理水平。
三是进一步规范和加强扶贫项目和资金的管理。加强扶贫项目与其他部门的项目统筹工作和项目前期论证工作，建立可行的项目库和项目申报审批机制。统筹财政扶贫资金与其他部门专项资金，积极推行“捆绑”式投入模式，建立多元化投入机制，变分散资金为板块投入，推动可持续发展。改进和完善扶贫项目资金管理体制，进一步推进扶贫项目资金规范化管理。完善扶贫资金管理制度，切实做到专人、专账、专户管理。建立公示制度，实行“两个公开”即公开扶贫资金计划分配和使用情况，公开项目实施情况。
四是进一步加强扶贫项目资金的管理与监督，切实保障资金安全与效益。修订和完善相关制度和办法，在扶贫项目、资金的安排以及扶贫资金管理和使用上，各部门应保持政策法规的一致性；建立健全扶贫项目资金的跟踪问效制度、目标评价体系和效益考核机制，从制度和机制上保障扶贫项目资金的管理；加强项目事前、事中、事后的监督检查，对没有开工、虚假施工和没有竣工的扶贫项目，不得出具竣工验收单和提供资金审批手续，对必须执行建设项目管理程序的项目必须监督执行到位，进一步规范扶贫项目的管理；各监督机构应加强扶贫资金监管，进一步健全和完善具有较强操作性的扶贫资金管理责任追究制，既要关注真实性，又要关注效益性和效果性；Rji中国国家审计网建立项目的专业机构与专家参与机制以及在项目区内公示项目资金的使用情况以及工程预决算情况的群众监督机制。有效防止扶贫资金管理使用中的违规违纪现象，确保资金安全完整，最大限度发挥扶贫资金的社会效益和经济效益。
作者姓名：陈昕 单位：恩施市审计局
联系人：陈昕 联系电话： 13972412393
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